第二，在原料藥領域，是否實行“藥品上市許可持有人制度”？藥品上市許可持有人制度是我國藥品管理的基本制度。“原料藥”不屬于“藥品”，不實行“藥品上市許可持有人制度”在情在理。“藥品上市許可持有人制度”已探索幾年了，這一制度的核心是藥品上市許可持有人對藥品全生命周期依法承擔“管理”責任。

“藥品上市許可持有人制度”與原有的藥品管理制度相較，主要是持有人依法放開、委托生產依法放開、注冊證書轉讓依法放開等。所以，有人追問：如果在原來的藥品管理制度上增加注冊申請人放開、委托生產放開，注冊證書轉讓放開等規定，原來的制度是不是就等于或者近于“藥品上市許可持有人制度”了？也就是說，在“原料藥”領域，不采用“藥品上市許可持有人制度”的形式，而采用“可以委托生產”的方式，是不是也能與“藥品上市許可持有人制度”達到“異曲同工”“形異神似”的效果呢？在“原料藥”領域，是否允許“委托生產”呢？筆者認為，“委托生產”是現代生產方式之一，其與風險產生有一定的關系，但不等于“委托生產”就一定會放大風險，關鍵在于對“委托生產”如何管理。在“原料藥”領域，不應拒絕“委托生產”。

第三，對“原料藥”是否實行“再注冊制度”？行政許可制度包括許可機關、許可事項、許可程序、申報材料、許可期限、許可效力等。由于“原料藥”實行許可制度，人們追問原料藥是否存在有效期限以及是否需要再注冊，則是自然的邏輯思維。新《藥品注冊管理辦法》第十二條規定：“藥品注冊證書有效期為五年，藥品注冊證書有效期內持有人應當持續保證上市藥品的安全性、有效性和質量可控性，并在有效期屆滿前六個月申請藥品再注冊”。

國家藥監局4月30日發布的《化學原料藥、藥用輔料及藥包材與藥品制劑關聯審評審批管理規定》（征求意見稿）第稿）第二十六條規定：“登記人應當在《化學原料藥批準通知書》有效期屆滿前6個月申請再注冊。境內生產化學原料藥的再注冊由登記人向省級藥品監督管理部門提出，境外生產化學原料藥的再注冊由登記人向藥品審評中心提出。化學原料藥再注冊獲得批準后，應5日內在原輔包登記平臺進行信息更新”。筆者認為，“原料藥”不是“藥品”，可以不設立“有效期限”，不實行“再注冊制度”。因為原料藥生產企業只要“按照核準的生產工藝組織生產，嚴格遵守藥品生產質量管理規范，確保生產過程持續符合法定要求”，原料藥的質量就能得到保證。可以通過加強原料藥檢查來強化企業的原料藥質量管理。

關于原料藥的生產管理

2020年1月22日發布的《藥品生產監督管理辦法》對“原料藥”的生產許可、執行質量管理規范、委托生產、接受檢查等做出了相關規定：

一是原料藥企業實行生產許可。新《藥品生產監督管理辦法》第三章“生產許可”第七條規定：“從事制劑、原料藥、中藥飲片生產活動，申請人應當按照本辦法和國家藥品監督管理局規定的申報資料要求，向所在地省、自治區、直轄市藥品監督管理部門提出申請”。

二是原料藥企業執行藥品生產質量管理規范（原料藥質量管理規范）。新《藥品生產監督管理辦法》第三條第五款規定：“原料藥生產企業應當按照核準的生產工藝組織生產，嚴格遵守藥品生產質量管理規范，確保生產過程持續符合法定要求”。第三十三條規定：“經批準或者通過關聯審評審批的原料藥、輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器的生產企業，應當遵守國家藥品監督管理局制定的質量管理規范以及關聯審評審批有關要求，確保質量保證體系持續合規，接受藥品上市許可持有人的質量審核，……”

三是不得委托生產。新《藥品生產監督管理辦法》第四十二條第四款規定：“經批準或者通過關聯審評審批的原料藥應當自行生產，不得再行委托他人生產”。

四是賦予統一編碼。新《藥品生產監督管理辦法》第七十四條第二款規定：“經批準或者關聯審評審批的原料藥、輔料和直接接觸藥品的包裝材料和容器生產場地、境外生產場地一并賦予統一編碼”。

五是接受監管部門檢查。新《藥品生產監督管理辦法》第三十三條規定：“經批準或者通過關聯審評審批的原料藥、輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器的生產企業，應當……，接受藥品監督管理部門的監督檢查或者延伸檢查”。

新《藥品管理法》對“原料藥”的生產沒有明確做出規定。新《藥品生產監督管理辦法》做出了具體規定。這里有幾個問題需要進一步確定：

一是執行藥品質量管理規范的要求。過去，“原料藥”屬于“藥品”范疇，“原料藥”執行藥品生產質量管理規范順理成章。《藥品生產質量管理規范》附錄2規定了“原料藥”。新《藥品管理法》《藥品生產監督管理辦法》施行后，應當制定獨立的《原料藥生產質量管理規范》。

二是原料藥企業是否可以委托生產。新《藥品生產監督管理辦法》規定，“經批準或者通過關聯審評審批的原料藥應當自行生產，不得再行委托他人生產”。這一規定與國際慣例不符，需要深入研究。從風險管理的角度看，原料藥企業委托生產的風險一般不會高于疫苗的委托生產。

關于原料藥的經營管理

新《藥品管理法》對原料藥經營管理沒有做出規定。新《藥品管理法》施行前，由于原料藥的管理屬于藥品管理的，原料藥的銷售需要取得藥品經營許可證，且需要執行藥品經營質量管理規范。

目前，新《藥品經營監督管理辦法》尚未出臺。關于原料藥的經營是否繼續沿用原有管理制度，存在不同認識。有的主張繼續執行經營許可制度，有的主張取消經營許可制度。筆者認為，設立、保留或者廢止一項制度，應當充分論證其必要性和合理性。制度的設計要體現藥品安全“四個最嚴”的要求，便于對藥品全生命周期監管。建議建立獨立的原料藥經營許可制度，并確立符合原料藥特點的經營管理制度。這樣有利于對原料藥進行追溯管理。

關于原料藥的使用管理

原料藥的使用不同于藥品的使用。嚴格說來，原料藥的使用屬于藥品生產的范疇。新《藥品管理法》關于原料藥的使用，主要有兩項規定：“禁止使用未按照規定審評、審批的原料藥、包裝材料和容器生產藥品”，依法查處“使用未經審評審批的原料藥生產藥品”。新《藥品生產監督管理辦法》第三十二條規定：“從事藥品生產活動，應當對使用的原料藥、輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器等相關物料供應商或者生產企業進行審核，保證購進、使用符合法規要求”。應當嚴格執行藥品原料采購制度和原料藥使用管理制度。

關于原料藥的法律責任

原料藥法律責任制度的設計，取決于原料藥研制、生產、經營、進口環節有關各項義務的設定。新《藥品管理法》僅在第一百二十四條對“使用未經審評審批的原料藥生產藥品”的法律責任做出了規定。新《藥品生產監督管理辦法》規定了有關原料藥企業的相關義務，但對未履行相關義務如何處罰，沒有作出具體規定。如原料藥生產企業未按照核準的生產工藝組織生產、未嚴格遵守藥品生產質量管理規范、委托他人生產、拒絕接受藥品上市許可持有人的質量審核、拒絕接受藥品監督管理部門的監督檢查或者延伸檢查，目前均沒有明確的法律責任約束。下一步，應當在《藥品管理法實施條例》及其配套制度中予以補充完善。

近期，國家藥監局發布《化學原料藥、藥用輔料及藥包材與藥品制劑關聯審評審批管理規定》（征求意見稿），擬統一規范化學原料藥、藥用輔料及藥包材與藥品制劑關聯審評審批，意義重大。建議在此基礎上，制定《藥品相關產品監督管理辦法》，將藥品相關產品的注冊、生產、經營和使用等做出全面系統的規定，為保障藥品質量安全作出新貢獻。