原料藥是藥品生產的重要物質。原料藥的質量直接關系著藥品的質量。長期以來，原料藥在我國被納入藥品范疇，實行嚴格管理。新《藥品管理法》有關“藥品”的定義中不再包含“原料藥”。有關原料藥的管理，新《藥品管理法》只規定“在審批藥品時，對化學原料藥一并審評審批”，“禁止使用未按照規定審評、審批的原料藥、包裝材料和容器生產藥品”，依法查處“使用未經審評審批的原料藥生產藥品”。總體看，新《藥品管理法》對于“原料藥”管理的規定，過于原則、粗放。有關原料藥的研制、生產、經營等要求，需要在《藥品管理法實施條例》或者藥品管理規章中予以進一步明確。

關于原料藥的基本定位

研究“原料藥”管理，基礎而首要的問題是科學定位“原料藥”的基本屬性，即“原料藥”究竟是不是“藥品”？按照原《藥品管理法》，“原料藥”屬于“藥品”，但嚴格說來，又不符合“藥品”的定義：“藥品，是指用于預防、治療、診斷人的疾病，有目的地調節人的生理機能并規定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質”。因為所有的“藥品”均可直接使用，但“原料藥”不能直接使用，也沒有“規定有適應癥或者功能主治、用法和用量”。新《藥品管理法》正本清源，恢復“原料藥”的本質屬性，將其從“藥品”中剝離出來，這是對藥品管理規律的尊重。如前所述，“原料藥”是生產藥品的重要物質。加強藥品監管，必須堅持源頭管理，對原料藥（藥品管理法有3處規定）、原料（藥品管理法有6處規定）、輔料（藥品管理法有9處規定）、包裝材料（藥品管理法有6處規定）、容器（藥品管理法有6處規定）等進行管理。貫徹藥品安全“四個最嚴”的要求，有必要對“原料藥”依法嚴格管理。

由于新《藥品管理法》有關“原料藥”的規定過于原則、粗放，目前對于“原料藥”如何管理，業界存在不同的認識。對于“原料藥”的管理，有的主張“按照”藥品進行管理。理由是，這次《藥品管理法》在“藥品”的定義中雖然刪除了“原料藥”，但不等于“原料藥”就不是“藥品”了，新《藥品管理法》在列舉中還刪除了“疫苗、血液制品”等，但“疫苗、血液制品”不是藥品嗎？這種觀點是錯誤的。因為“疫苗、血液制品”，符合“藥品”的定義。而“原料藥”是不符合“藥品”的定義。有的主張“參照”藥品進行管理。理由是“原料藥”雖然不屬于“藥品”，但其是“最接近藥品的物質”，“是藥品生產中最關鍵的物質”，應當“參照”藥品進行管理。

這個觀點需要研究。藥品全面管理包括過程管理和要素管理。“原料藥”在哪個方面可以“參照”藥品管理，需要依法做出規定。新《藥品注冊管理辦法》第十四條規定：“國家藥品監督管理局建立化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關聯審評審批制度。在審批藥品制劑時，對化學原料藥一并審評審批，對相關輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器一并審評。藥品審評中心建立化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器信息登記平臺，對相關登記信息進行公示，供相關申請人或者持有人選擇，并在相關藥品制劑注冊申請審評時關聯審評。”

筆者建議，可以借鑒《食品安全法》有關“食品相關產品”（包括用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備）的立法先例，在藥品管理領域創設“藥品相關產品”的概念，將原料藥、原料、輔料、包裝材料、容器等作為“藥品相關產品”，對其管理做出系統的制度安排，并根據其風險程度，實行分類管理，而不必簡單套用“藥品”管理制度。

關于原料藥的研制管理

長期以來，我國對于原料藥實行注冊管理。2015年8月9日印發的《國務院關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》對藥用包裝材料、藥用輔料管理方式進行改革。該文件規定：“簡化藥品審批程序，完善藥品再注冊制度。實行藥品與藥用包裝材料、藥用輔料關聯審批，將藥用包裝材料、藥用輔料單獨審批改為在審批藥品注冊申請時一并審評審批”。

在總結藥用包裝材料、藥用輔料管理方式改革經驗的基礎上，我國對原料藥管理方式進行改革，2017年10月，中辦國辦印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》。該文件規定：“實行藥品與藥用原輔料和包裝材料關聯審批。原料藥、藥用輔料和包裝材料在審批藥品注冊申請時一并審評審批，不再發放原料藥批準文號，經關聯審評審批的原料藥、藥用輔料和包裝材料及其質量標準在指定平臺公示，供相關企業選擇。藥品上市許可持有人對生產制劑所選用的原料藥、藥用輔料和包裝材料的質量負責”。

新《藥品管理法》堅持鞏固藥品審評審批制度改革成果，在第二十五條規定：“國務院藥品監督管理部門在審批藥品時，對化學原料藥一并審評審批，對相關輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器一并審評，對藥品的質量標準、生產工藝、標簽和說明書一并核準”。2019年7月15日，國家藥監局發布《關于進一步完善藥品關聯審評審批和監管工作有關事宜的公告》，該公告明確“在中華人民共和國境內研制、生產、進口和使用的原料藥、藥用輔料、藥包材適用于本公告要求”。新《藥品注冊管理辦法》《藥品生產監督管理辦法》實施后，應當按照新的管理辦法對原料藥進行管理。該辦法公布后，業界對原料藥管理有不同的理解。

第一，我國對原料藥實行什么管理制度？是實行審批制，還是實行登記制？是實行關聯審評審批制，還是實行一并審評審批制？新《藥品管理法》規定“在審批藥品時，對化學原料藥一并審評審批”。新《藥品注冊管理辦法》規定：“國家藥品監督管理局建立化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關聯審評審批制度。”近年來的不同文件有不同的規定。

筆者認為，目前我國對原料藥仍然實行行政許可制度，與以往做法有所不同的是，目前原料藥的行政許可與藥品制劑的行政許可是“一并”進行的，“原料藥”與“藥品制劑”形成一定的“關聯”關系，已保證原料藥的使用符合藥用要求，其“質量、安全及功能能夠滿足藥品制劑的需要”，進一步增強“原料藥”使用的針對性、科學性。行政許可制度的本質不在于是否發放注冊證書，而在于是否經過許可就可以使用。“公告”曾明確“只給登記號”，似乎沒有取得“登記號”，就不能作為“原料藥”使用。

新《藥品注冊登記管理辦法》第四十一條規定：“藥品審評中心在審評藥品制劑注冊申請時，對藥品制劑選用的化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器進行關聯審評。化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器生產企業應當按照關聯審評審批制度要求，在化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器登記平臺登記產品信息和研究資料。藥品審評中心向社會公示登記號、產品名稱、企業名稱、生產地址等基本信息，供藥品制劑注冊申請人選擇”。第四十四條明確：“化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關聯審評通過的或者單獨審評審批通過的，藥品審評中心在化學原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器登記平臺更新登記狀態標識，向社會公示相關信息。其中，化學原料藥同時發給化學原料藥批準通知書及核準后的生產工藝、質量標準和標簽，化學原料藥批準通知書中載明登記號；不予批準的，發給化學原料藥不予批準通知書”。這一規定，導致有人對“登記號”“批準通知書”兩者的法律性質和法律地位認知上的混亂。按照新《藥品注冊管理辦》，“批準通知書”才是行政許可。“登記號”僅僅是相關登記“信息”之一。

“批準通知書”上載明的“登記號”是行政許可事項的內容之一。應當特別強調的是，我國原料藥的許可是一項獨立的行政許可事項。原料藥許可與藥品許可“一并”進行，不等同于兩者是一項許可，兩者的申請主體、許可條件、許可材料要求等并不完全相同。“一并許可”并不是“一項許可”，而是“兩項許可”。“原料藥”的許可持有人和“藥品”的許可持有人是不同的。